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 《物業承接查驗辦法》的理解和適用
 

以規范合同為依托 以保護物權為核心 以行業發展為導向

——《物業承接查驗辦法》的理解和適用

/陳偉

物業承接查驗制度是《物業管理條例》(以下簡稱《條例》)確定的七大基本制度之一。20101014日,住房和城鄉建設部制定并印發了《物業承接查驗辦法》(以下簡稱《辦法》),將《條例》的有關規定進行細化、補充和完善,增強了物業承接查驗制度的可操作性,明確了建設單位、物業服務企業和業主在物業承接查驗活動中的權利義務!掇k法》的出臺,對減少建設單位的開發遺留問題,降低物業服務企業的管理服務風險,維護業主的共同財產權益,化解物業管理的矛盾糾紛,構建和諧互信的物業管理關系,具有重要的現實意義。

一、《辦法》的法理依據

(一)規范合同行為——《辦法》是合同法原理的實際應用

物業承接查驗活動是履行前期物業服務合同的一個主要內容和關鍵環節,其本質是建設單位和物業服務企業之間的民事法律行為,應當堅持契約自由的合同法原則。但是,這并不意味著合同當事人的契約自由不受任何制約,國家通過法律法規規范合同行為是對契約自由的適度干預,符合現代社會市場經濟的特征和要求!掇k法》規范前期物業管理合同中的承接查驗行為,正是合同監督管理理論的實際應用。目前政府之所以應當監管物業承接查驗活動,主要基于以下兩個方面的原因:一方面,物業管理活動具有準公共性,前期物業服務合同的主體,表面上是建設單位和物業服務企業雙方,但合同的內容、履行和結果涉及到物業管理區域內全體業主的利益,對物業承接查驗這一合同行為進行規范和監督,有利于維護社會公共利益;另一方面,在競爭性的物業服務市場中,物業服務企業與建設單位處于不平等的締約地位,迫于建設單位的選擇權壓力,物業服務企業往往不得不接受不公平的合同條件,前期物業服務合同雙方權益失衡的情況較為普遍,其中的一個主要現象就是物業承接查驗活動缺失或者流于形式。因此,有必要通過規范合同行為來平衡雙方當事人的利益,以維護物業管理的市場秩序。

(二)保護業主物權——《辦法》是物權法原則的切實體現

物業管理活動的出發點和歸宿,是業主物權利益的最大化;物權法的基本原則,是最大限度保護業主的物權。雖然物業承接查驗行為由建設單位和物業服務企業共同實施,但該合同行為的結果卻與物業的主人——業主密切相關。如果離開了保護業主物權這一合同目標,前期物業管理活動無疑喪失其權利基礎!掇k法》之所以應當在物業承接查驗活動中切實體現保護業主物權的原則,其根本原因在于前期物業管理階段業主大會缺位的現實難題,F代物業分割銷售的開發模式和建筑物區分所有權的產權模式,決定了建筑物的共有物權和共同管理權必須由全體業主來行使。在前期物業管理階段,由于不具備業主大會成立的法定條件或現實條件,在業主共同利益代表者缺位的情況下,由建設單位(初始業主)代行業主大會的職責,選聘物業服務企業并簽訂前期物業服務合同,是合乎邏輯的商業慣例(雖然一直備受詬病卻難以找出替代模式);由物業服務企業(初始服務者)代替業主大會的職責與建設單位共同辦理物業共有部分的承接查驗手續,同樣是合理和務實的制度安排。但是,物業服務企業選擇權由建設單位代為行使,物業共有部分的承接查驗權由物業服務企業代為行使,這種雙重被代理的角色,決定了業主在前期物業管理階段的弱勢地位。因此,雖然規范建設單位和物業服務企業雙方的合同行為是《辦法》的主線,但無論從權利本源出發,還是從維護社會公平的角度,《辦法》都應當以保護業主物權為最終落腳點。

(三)促進行業發展——《辦法》是《條例》理念的全面貫徹

《辦法》是《條例》的配套性政策,性質上屬于廣義的行政管理法,是政府行使物業管理行政監管職能、實現物業管理行政監管目標的重要手段!掇k法》通過強化建設單位在承接查驗工作中的義務和責任,通過加強對物業服務企業在承接查驗工作中的指導和協助,最大限度地減少開發建設遺留問題,為前期物業管理活動創造有利條件,以促進物業服務行業的健康發展,體現了“發展為重”的理念;《辦法》通過規范物業承接查驗行為,最大限度地調和前期物業管理活動中的各種矛盾和沖突,充分平衡建設單位和物業服務企業的利益,以維護公平的交易秩序和市場環境,體現了“平衡利益”的理念;《辦法》在充分認識前期物業管理階段業主大會缺位的前提下,通過發揮房地產行政主管部門的監督和指導作用,依靠公權的適度介入來保護處于弱勢地位的業主的權益,體現了“保護弱者”的理念。因此,從這個意義上,《條例》“發展為重、平衡利益、保護弱者”的立法理念,在《辦法》中得到了全面的貫徹落實。在物業承接查驗活動中,“發展為重”與“平衡利益”和“保護弱者”是相輔相成、互為因果和互為促進的共生關系。一方面,只有物業管理行業在擺脫生存困境基礎上得到發展壯大,只有物業服務企業與建設單位在前期物業管理市場上處于平等締約和競價的地位,才能保證前期物業管理資源得到公平、合理和有效的配置,才能從根本上保護作為前期物業服務合同第三方的業主的利益;另一方面,只有前期物業管理活動各方的利益得以平衡,只有處于弱勢地位業主的權益得以保護,才能為物業管理的市場培育營造一個良好的法律環境,才能促進物業管理行業的長期可持續發展。

二、《辦法》的指導思想

(一)以《合同法》、《物權法》和《物業管理條例》為依據,尊重業主的物權,尊重物業服務企業與建設單位的契約自由;以維護業主的共同利益和物業管理市場秩序為目標,明確房地產行政主管部門的指導和監督職能。

(二)正視前期物業服務合同雙方權利義務失衡的現實,平衡建設單位與物業服務企業在物業承接查驗中的利益;正視前期物業管理階段業主大會缺失的現實,發揮物業服務企業在物業承接查驗工作中的專業優勢。

(三)規范建設單位在物業承接查驗中的責任和義務,督促建設單位提高物業共用部位、共用設施設備的建設質量;規范物業服務企業在物業承接查驗中的權利和義務,為前期物業管理活動順利開展創造條件。

(四)強化物業承接查驗工作的針對性和實用性,根據以往物業承接查驗中存在的問題,有針對性地進行相關制度設計;強化物業承接查驗工作的程序性和可操作性,通過具體詳細的程序規定和操作規范,指導相關主體在實踐中參照適用。

三、《辦法》的立法重心

(一)加強對建設單位的約束,以督促建設單位在物業承接查驗中切實做到“誠實信用”

首先,《辦法》要求建設單位應當按照國家有關規定和物業買賣合同的約定,移交權屬明確、資料完整、質量合格、功能完備、配套齊全的物業。其次,《辦法》規定建設單位應當在現場查驗20日前,向物業服務企業移交承接查驗所必需的資料,未能全部移交的,建設單位應當列出未移交資料的詳細清單并書面承諾補交的具體時限。再次,《辦法》要求建設單位應當及時解決現場查驗中發現的物業共用部位,共用設施的數量和質量不符合約定或者規定的問題,并組織物業服務企業復驗;應當在物業承接查驗協議簽訂后10日內辦理物業交接手續,向物業服務企業移交物業服務用房以及其他物業共用部位、共用設施設備。最后,《辦法》規定建設單位不得憑借關聯關系濫用股東權利,在物業承接查驗中免除自身責任,加重物業服務企業的責任,損害物業買受人的權益;不得以物業交付期限屆滿為由,要求物業服務企業承接不符合交用條件或者未經查驗的物業。

(二)加強對物業服務企業的指導,以督促物業服務企業在物業承接查驗中切實做到“客觀公正”

對于物業共用部位、共用設施設備的名稱和種類、物業承接查驗的文件依據和具體程序,《辦法》分別在第十六條、第十二條和第十三條中作出詳細的列舉和說明。對于建設單位移交的資料,《辦法》提示物業服務企業重點核查共用設施設備出廠、安裝、試驗和運行的合格證明文件。對于現場查驗的方法,《辦法》指導物業服務企業綜合運用核對、觀察、使用、檢測和試驗等方法,重點查驗物業共用部位、共用設施設備的配置標準、外觀質量和使用功能。對于現場查驗和交接工作,《辦法》要求物業服務企業形成書面記錄,并詳細列明了查驗記錄和交接記錄應當包括的具體內容。對于現場查驗中發現的問題,《辦法》指導物業服務企業將物業共用部位、共用設施設備的數量和質量不符合約定和規定的情形,書面通知建設單位。

(三)加強對違約行為的監管,以保證前期物業服務合同雙方在物業承接查驗中切實做到“權責分明”

為督促建設單位履行物業承接查驗義務,《辦法》明確規定了建設單位的三項法律責任:1、物業交接后,建設單位未能按照物業承接查驗協議的約定,及時解決物業共用部位、共用設施設備存在的問題,導致業主人身、財產安全受到損害的,應當依法承擔相應的法律責任;2、物業交接后,發現隱蔽工程質量問題,影響房屋結構安全和正常使用的,建設單位應當負責修復;給業主造成經濟損失的,建設單位應當依法承擔賠償責任;3、建設單位應當按照國家規定的保修期限和保修范圍,承擔物業共用部位、共用設施設備的保修責任。同樣,為督促物業服務企業履行物業承接查驗義務,《辦法》也明確規定了物業服務企業的三項法律責任:1、自物業交接之日起,物業服務企業應當全面履行前期物業服務合同約定的、法律法規規定的以及行業規范確定的維修、養護和管理義務,承擔因管理服務不當致使物業共用部位、共用設施設備毀損或者滅失的責任;2、物業服務企業應當將承接查驗有關的文件、資料和記錄建立檔案并妥善保管;3、物業服務企業擅自承接未經查驗的物業,因物業共用部位、共用設施設備缺陷給業主造成損害的,物業服務企業應當承擔相應的賠償責任。

(四)加強對業主權利的保護,以保證各方主體在物業承接查驗中切實做到“保護業主共有財產”

為防止前期物業服務合同終止后物業服務企業拒交物業承接查驗檔案,《辦法》明確規定物業承接查驗檔案屬于全體業主所有;為發揮業主在物業承接查驗中的主觀能動性,《辦法》明確規定業主的知情權和監督權,并要求建設單位和物業服務企業應當將物業承接查驗備案情況書面告知業主;為發揮各方主體的監督作用,《辦法》規定物業承接查驗可以邀請業主代表以及物業所在地房地產行政主管部門參加,可以聘請相關專業機構協助進行,物業承接查驗的過程和結果可以公證,物業所在房地產行政主管部門應當及時處理業主對建設單位和物業服務企業承接查驗行為的投訴。

四、《辦法》的制度創新

(一)明確物業承接查驗的基本條件

一方面,在各地取消綜合驗收的大背景下,為保證物業硬件符合交付使用條件,《辦法》通過第十一條詳細規定實施承接查驗的物業應當具備的七個基本條件,并鼓勵物業服務企業通過參與建設工程的設計、施工、分戶驗收和竣工驗收等活動,向建設單位提供有關物業管理的建議,為實施物業承接查驗創造有利條件。另一方面,在前期物業管理階段業主大會缺位的前提下,為保證物業服務企業實施承接查驗工作有約可依和有據可查,《辦法》明確規定在以下三個契約性文件中必須約定物業承接查驗的相關內容:一是物業買賣合同應當約定建設單位所交付物業的共用部位、共用設施設備的配置和建設標準;二是臨時管理規約應當對全體業主同意授權物業服務企業代為查驗物業共用部位、共用設施設備的事項作出約定;三是前期物業服務合同應當包含物業承接查驗的內容。

(二)明確物業承接查驗協議的核心作用

在物業承接查驗全過程中,簽訂物業承接查驗協議是最為關鍵的核心環節。簽訂物業承接查驗協議既是對現場查驗結果的確認,也是物業服務企業接收物業共用部位、共用設施設備的先決條件!掇k法》中關于物業承接查驗協議的規定有五個條款之多,凸現其在物業承接查驗活動中的核心作用!掇k法》明確規定了物業承接查驗協議的內容、效力和違約責任:1、物業承接查驗協議的內容應當包括物業承接查驗基本情況、存在問題、解決方法及其時效、雙方權利義務、違約責任等;2、物業承接查驗協議是前期物業服務合同的補充協議,與前期物業服務合同具有同等法律效力;3、物業承接查驗協議生效后,當事人一方不履行協議約定的交接義務,導致前期物業服務合同無法履行的,應當承擔違約責任。

(三)明確雙方當事人的共同責任

《條例》第二十八條規定,物業服務企業承接物業時,應當對物業共用部位、共用設施設備進行查驗。實踐中,經常存在這一條款被誤讀的情況,物業承接查驗如果被曲解為物業服務企業的單方義務,不僅縱容了建設單位逃避應盡的義務,而且不利于物業承接查驗工作的順利開展。為此,《辦法》對《條例》的相關內容進行了必要的補充和完善:1、在物業承接查驗的定義中,《辦法》明確規定物業承接查驗的主體為物業服務企業和建設單位;2、對于查驗記錄和交接記錄,《辦法》要求建設單位和物業服務企業共同簽字確認;3、對于惡意串通、弄虛作假,在物業承接查驗中共同侵害業主利益的行為,《辦法》規定建設單位和物業服務企業應當共同承擔賠償責任。

(四)明確行政部門的監管職責

制定《辦法》的主導思想之一,就是要通過公權力的適度干預,平衡物業承接查驗雙方的權利義務,保護處于弱勢地位的業主和物業服務企業的利益。為了加強日常監管工作,《辦法》明確規定了物業承接查驗備案制度,要求物業所在地區、縣(市)房地產行政主管部門在物業交接后30日內,根據物業服務企業提交的物業承接查驗協議等文件資料辦理備案手續。為了糾正不履行物業承接查驗義務的行為,《辦法》規定物業所在地的房地產行政主管部門有權責令建設單位和物業服務企業限期改正,對于建設單位不移交有關承接查驗資料的,《辦法》規定物業所在地房地產行政主管部門可以按照《條例》第五十九條的規定行使處罰權。

五、《辦法》的準確適用

(一)承接查驗的內容和重點

關于物業承接查驗的內容,應當按照前期物業服務合同的約定,沒有約定的,按照《辦法》第十六條列明了的物業共用部位、共用設施設備的內容,同時,根據《辦法》第十七條的規定,建設單位應當依法移交有關單位的供水、供電、供氣、供熱、通信和有線電視等共用設施設備,不作為物業服務企業現場檢查和驗收的內容。關于物業承接查驗的重點,物業服務企業應當重點查驗物業共用部位、共用設施設備的配置標準、外觀質量和使用功能,而非物業共用部位、共用設施設備的內在質量和安全性能,以避免承擔不必要的風險和責任。

(二)《辦法》的定位和適用

關于《辦法》的定位,作為《條例》的配套性政策和物業承接查驗制度的細化和補充,《辦法》既不能混同于“物業接管驗收標準”,也不能等同于“物業服務項目交接辦法”。與技術較性強的“物業接管驗收標準”相比,《辦法》更偏重于制度性和程序性;與涉及綜合性整體項目的“物業服務項目交接辦法”相比,《辦法》涉及交接的內容僅為物業共用部位和共用設施設備。關于《辦法》的適用范圍,應明確限定為前期物業管理階段的新建物業,雖然《辦法》規定前期物業服務合同終止后,業主委員會和業主大會選聘的物業服務企業之間的承接查驗活動可以參照執行,但這僅限于其中部分程序性和技術性的條款,《辦法》中大量關于建設單位和物業服務企業的權利、義務及法律責任的實體規定具有主體的相對性和內容的時效性。

作者系住房和城鄉建設部房地產市場監管司物業管理處處長

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